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Inhaltsverzeichnis des Artikels

Interreg und Beihilferecht

Problematik der Anwendbarkeit der behilferechtlichen Grundsätze in Programmen der "Europäischen territorialen Zusammenarbeit" (Interreg)

A. Problemdarstellung
In der neuen Förderperiode verfügen die Programme der Europäischen Territorialen Zusammenarbeit (ETZ; früher auch Interreg) über 8.948.259.330 € (Art. 4 Abs. 1 ETZ-VO). Sie werden gemäß den Kooperationsprogrammen verteilt, die die betroffenen Mitgliedstaaten unter sich und mit der Kommission aushandeln (Art. 8 ETZ-VO).
Die auszuwählenden Vorhaben müssen gem. Art. 6 VO 1303/2013 dem Unionsrecht und dem in Bezug auf dessen Umsetzung einschlägigen nationalen Recht entsprechen. Damit stellt sich die Frage, ob die Gewährung von ETZ-Mitteln auch den beihilferechtlichen Regelungen unterliegt. Dementsprechend wird untersucht, ob die ETZ-Mittel überhaupt Beihilfen darstellen können. Dies wird insbesondere vor dem Hintergrund des Begriffs „der staatlichen Mittel“ erörtert.
Anschließend werden die denkbaren Freistellungen nach den wichtigsten Verordnungen untersucht. Besonders wird hier auf die Allgemeine Freistellungsverordnung sowie De-Minimis-VO eingegangen. Im Falle der de-minimis-Behilfe werden noch Besonderheiten erörtert, die sich aus dem grenzübergreifenden Charakter der Subventionierung ergeben.


B. ETZ-Mittel als Beihilfe
In Kooperationsprogrammen wird manchmal betont, dass "mit dem KP grundsätzlich keine Beihilfen i.S.v. Art. 107 und 108 AEUV gewährt werden sollen" (vgl. etwa KP Interreg V A BBG-PL 2014-2020, S. 49). Dies deutet darauf hin, dass davon ausgegangen wird, dass ETZ-Mittel Beihilfemaßnahmen darstellen. Eventuelle Ausnahmen sollen dann nach der Allgemeinen FreistellungsVO (651/2014) und De-minimis-VO (1407/2013) erfolgen. Fraglich ist ob diese antizipierte Beihilferelevanz der ETZ-Mittel zutreffend ist.

1. ETZ-Mittel als staatliche Mittel
Diese Mittel stammen aus dem EFRE (Art. 92 Abs. 9 VO 1303/2013 ).
Die Vergünstigungen werden als Beihilfe eingestuft, wenn sie unmittelbar oder mittelbar aus staatlichen Mitteln gewährt werden und dem Staat zuzurechnen sein. Der EuGH prüft beide Voraussetzungen zusammen und bejaht sie, wenn
  1. die Vergünstigungen unmittelbar oder mittelbar aus staatlichen Mitteln gewährt werden (EuGH im Urteil vom 16. 5. 2002, Rs. C-482/99 (Französische Republik/Kommission der EG), Slg. 2002, I-4397 Rn. 24 mit weiteren Nachweisen sowie Schlussanträge des Generalanwalts Jacobs vom 13. Dezember 2001, Rn. 38 und 39) und
  2. dem Staat zuzurechnen sind (GHN/Schütte/von Wallenberg AEUV Art. 107 Rn. 32).

a. Staatliche Mittel
Bei den ETZ-Mitteln ist die Qualifikation als „staatliche Mittel“ schon deswegen problematisch, da sie Teil des EFRE sind (Art. 4 Abs. 1 ETZ-VO, Art. 92 Abs. 9 VO 1303/2013 ). Die Strukturgelder sind daher Teil des EU-Haushaltes und damit unionale Mittel. Die EU-Fördermitteln, die von der EU direkt an den Begünstigten gezahlt werden (z.B. Horizon 2020, COSME, Mittel der Europäischen Investmentbank und des Europäischen Investmentfonds), scheiden aus dem Anwendungsbereich des Art. 107 Abs. 1 aus (Mestmäcker/Schweiter, 2016, Art. 107 Rn. 284; Groeben, von der /Schwarze/Maria Segura Catalán AEUV Art. 107 Rn. 30).
Ein Unterschied zur direkten Förderung liegt hier aber darin, dass die Zahlungen an den federführenden Begünstigten die Bescheinigungsbehörde tätigt (Art. 21 Abs. 2 ETZ-VO; Art. 132 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013). Mit Aufgaben der Bescheinigungsbehörde kann auch die Verwaltungsbehörde beauftragt werden (Art. 21 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 ETZ-VO). Die Mittel für die ETZ werden aber auf den Konten der Bescheinigunsgbehörde verwahrt, als ob sie ein Teil der Haushaltsmittel des betroffenen Mitgliedstaates wären.
Der Umstand, dass die ETZ-Mittel aus dem Staatshaushalt ausgezahlt werden, bedeutet aber noch nicht, dass eine Beihilfemaßnahme vorliegt (arg. e contarario ex Schlussanträge des Generalanwalts Jacobs vom 13. Dezember 2001, Rn. 39). Die Beihilfe liegt nämlich dann vor, wenn die Mittel dem Staat zuzurechnen sind. Diese Zurechenbarkeit würde zu verneinen, wenn unionsrechtliche Vergabeleitlinien oder sonstige Rechtsvorschriften vorliegen, die das Entscheidungs- und Durchführungsermessen des Mitgliedstaates einschränken würden (Groeben, von der /Schwarze/Maria Segura Catalán AEUV Art. 107 Rn. 30). Dem Mitgliedstaat zuzurechnen sind die EU-Mittel daher erst dann, sobald mitgliedstaatliche Stellen über die fraglichen Mittel Ermessen ausüben können (Erwg. 10 DachVO (VO 1303/2013).

b. Mitgliedstaatliche Kontrolle über die Strukturfondsmittel
Zu prüfen ist daher, inwieweit die Mitgliedstaaten in der Tat die Kontrolle über die ETZ-Mittel ausüben. Es sind folgende Etappen zu unterscheiden: Festlegung des Kooperationsprogrammes, Gewährung von Mitteln an Begünstigte und die Kontrollphase über die Mittelverwendung.

(1) Festlegung des Kooperationsprogrammes
Die ETZ wird durch die einzelnen Kooperationsprogramme umgesetzt. Ein Kooperationsprogramm wird durch die Mitgliedstaaten vereinbart. Die teilnehmenden Mitgliedstaaten sind nicht frei in der Inhaltbestimmung des Programmes. Im Allgemeinen muss mit einem ETZ-Kooperationsprogramm ein Beitrag zur Unionsstrategie für ein intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum und zur Verwirklichung der wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Kohäsion geleistet werden.
Ferner wählen die Mitgliedstaaten bis zu maximal vier Prioritätsachsen aus, die im Programm umgesetzt werden, von den in Art. 9 Abs. 1 DachVO abschließend aufgezählten thematischen Zielen. Sie können daher andere, von diesem Katalog nicht erfassten Ziele, nicht mit den ETZ-Mitteln fördern.
Ferner müssen die Partner eines ETZ-Programmes 80% der für jedes transnationale Programm zugewiesenen Mittel für die gewählten Prioritätsachsen bestimmen (Art. 6 Abs. 1 ETZ-VO).
Anschließend wird er durch die Kommission genehmigt das Programm gemäß Art. 29 Abs. 4 DachVO. Voraussetzung dafür ist insbesondere die Angemessenheit der Programmstrategie, der entsprechenden Ziele, der Indikatoren, der Vorsätze und der Zuweisung der Haushaltsmittel (vgl. Art. 29 Abs. 1 S. 2 DachVO). Dem Beschluss über die Genehmigung des Kooperationsprogrammes kann eine Genehmigung der Partnerschaftsvereinbarung durch die Kommission vor gehen (Art. 29 Abs. 4 UAbs. 2 DachVO).
Diese Bedingungen sollten der Kommission ermöglichen, sich zu vergewissern, dass die Mitgliedstaaten die Mittel aus den ESI-Fonds in rechtmäßiger und ordnungsgemäßer Weise sowie im Einklang mit dem Grundsatz der wirtschaftlichen Haushaltsführung im Sinne der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates verwenden.

(2) Gewährung von Mitteln an die Begünstigte
Laut den Kooperationsprogrammen werden die Mittel an Begünstigte von einem Begleitausschuss oder von dem unter seiner Verantwortung handelnden Lenkungsausschuss ausgewählt (Art. 12 Abs. 1 ETZ-VO).
Die potentiellen Begünstigten bewerben sich um die Förderung in den sog. thematischen Calls. Wer als Begünstigte in Betracht kommt, bestimmen die kooperierenden Partner im Programm selbst. Dabei haben sie aber die Definition in Art. 2 Nr. 10 DachVO zu beachten, wonach Begünstigte in ETZ-Programm nur eine Einrichtung des öffentlichen oder privaten Rechts und keine natürliche Person sein kann.
Die Vorhaben für die Kooperationsprogramme werden von einem Begleitausschuss gemäß Artikel 47 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 ausgewählt (Art. 12 Abs. 1 S. 1 ETZ-VO). Der Begleitausschuss kann für die Auswahl der Vorhaben einen unter seiner Verantwortung handelnden Lenkungsausschuss einsetzen (Art. 12 Abs. 1 S. 2 ETZ-VO). Bei der Auswahl der Vorhaben orientieren sich die Mitglieder des Ausschusses an Kriterien, die im Kooperationsprogramm und Förderhandbuch zusammengefasst sind. Die einzelnen Bedingungen für die Unterstützung des Vorhabens werden auch in dem Dokument aufgeführt, welches Verwaltungsbehörde dem federführenden Begünstigten bzw. dem Alleinbegünstigter liefert (Art. 12 Abs. 5 ETZ-VO). Der Begleitausschuss stützt sich in der Regel auf die Ergebnisse einer im Vorfeld vorgenommenen Prüfung der Förderfähigkeit sowie einer fachlich-inhaltlichen Bewertung der Anträge durch das Gemeinsame Sekretariat (§ 6 Abs. 2 Geschäftsordnung des Begleitausschusses für das Kooperationsprogramm INTERREG V A Brandenburg – Polen 2014-2020).
Projektauswahlkriterien werden von der Verwaltungsbehörde (in Abstimmung mit fachlich für die Querschnittsziele zuständigen Stellen) vorgeschlagen (Art. 125 Abs. 3 DachVO) und anschließend vom Begleitausschuss bestätigt (Förderhandbuch für Kooperationsprogramm INTERREG V A Brandenburg – Polen 2014-2020…). Dies sind: Projektkontext, Kohärenz, Querschnittsziele, grenzüberschreitender Charakter, Partnerschaft, Projektmanagement, Finanzplan, Projektaktivitäten, Information und Publizität (Förderhandbuch für Kooperationsprogramm INTERREG V A Brandenburg – Polen 2014-2020…, S. 50).
Das Prüfungsverfahren wird vom tatsächlich und in technischer Hinsicht vom GTS durchgeführt. Das GTS benotet die Anträge nach Punktesystem und legt die gesamte Punktezahl fest. Projekte mit über 60 Punkten werden dem Begleitausschuss zur Förderung empfohlen. Der Begleitausschuss wählt in der Regel die empfohlenen Projekte aus (Förderhandbuch für Kooperationsprogramm INTERREG V A Brandenburg – Polen 2014-2020…, S. 50.). Der Begleitausschuss kann auch ein vom GTS empfohlenes Projekt ablehnen. Dies hat er schriftlich zu begründen. Der Begleitausschuss kann auch Auflagen aussprechen, die durch die Projektpartner umgesetzt werden müssen.
Die Maßnahmen eines Mitgliedstaats, die sich auf die bloße Verteilung eines Gemeinschaftszollkontingents beschränken, stellen keine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe im Sinne der Artikel 92 bis 94 EWG-Vertrag dar (Urteil des Gerichtshofes vom 13. Oktober 1982, verbundene Rechtssachen 213 bis 215/81 (Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor/BALM, ECLI:EU:C:1982:351), Rn. 24).
Was passiert, wen empfohlene Projekte insgesamt größere Summe der ETZ-Mittel in Anspruch nehmen würden als in dem Call zur Verfügung stehen? Wird die Förderung proportional gemindert?


c. Kontrolle der Mittelausgabe
Es ist zwischen der Kontrolle der Mitgliedstaaten und durch die Kommission zu unterscheiden. In ETZ wird eine Prüfbehörde eingerichtet (Art. 21 Abs. 1 S. 2 ETZ-VO i.V.m. Art. 123 Abs. 4 DachVO). Diese über Aufgaben nach Art. 127 DachVO aus. Die Durchführungsrechtsakte zur Festlegung von Mustern für die Prüfstrategie, den Bestätigungsvermerk und den Kontrollbericht erlässt aber die Kommission (Art. 125 Abs. 6 DachVO). Ist die Kommission im Anschluss daran nicht hinreichend von der effektiven Arbeitsweise der Prüfbehörde überzeugt, sollte es ihr möglich sein, eine erneute Prüfung der von dieser geprüften Sachverhalte vorzunehmen, sofern dies im Einklang mit international anerkannten Prüfstandards steht (Erwg. 122 zu DachVO).

d. Subsumtion
Die Mitgliedstaaten sind daher nicht ganz die Herren der Mittel. Sie sind nur in der Festlegung von thematischen Zielen und Mittelallokation zwischen diesen Zielen teilweise frei. Der EuGH hat aber nicht bestimmt, wie intensiv die Kontrolle sein soll und wie weit das Ermessen der Mitgliedstaaten über die Mittelvergabe reichen soll, um die Strukturfondsförderung mit den beihilferechtlichen Konsequenzen zu belasten.
Derzeit wird die Entwicklung der Mittelvergabe aus den Strukturfonds dahingehend bewertet, dass die Union nur noch globale Ziele festschreibt (vgl. Van de Casteele/Gresppan, „Granted by a Member State or through State resources in any form whatsoever“: State resources and imputability, in: Mederer/Pesaresi/Van Hoof, EU Competition Law, Vol. IV: State Aid (2008), Rn 2.157-158). Die konkrete Verwendung der zugeteilten Mittel wurde dem Ermessen der Mitgliedstaaten selbst überlassen (Mederer in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, 2015 Vorbemerkung Rn. 16.). Dies bedeutet, dass die Mittel aus den ESI-Fonds und damit auch die Interreg-Mittel als staatliche Mittel im Sinne von Art. 107 AEUV zu behandeln sind.
Diese Betrachtungsweise wird in den neuesten Beihilferegelungen der Kommission bestätigt. Für De-minimis-Beihilfen gelten die Einschränkungen unabhängig davon, ob die von dem Mitgliedstaat gewährte Beihilfe ganz oder teilweise aus Unionsmitteln finanziert wird (Art. 3 Abs. 5 de-minimis-VO; Art. 2 Abs. 2 UAbs. 2 S. 1 DAWI-de-minimis-VO). Dies ist aber eine Fortsetzung der durch die Kommission selbst bestimmten Entscheidungslinie, die mit der Entscheidung vom 22.11.2006 „South Yorkshire Digital Broadband Project“ begonnen wurde (Az.: N 157/2006 (C(2006)5492 final)).

e. Folgen der Ansicht der Kommission
Sollte zusammen mit der Kommission und Literatur die Anwendbarkeit des Beihilferechts auf die Strukturfonds bejaht werden, dann sind folgende Folgen zu beachten.

2. Fazit
(...)


C. Unternehmen
Bei den kommunalen Einrichtungen problematisch ist, ob sie als Unternehmen zu qualifizieren sind. Nicht als Beihilfe werden die Mittel angesehen, die an die Einrichtungen vergeben werden, die die hoheitlichen Befugnisse ausüben (exercising public powers und public authorities).
Ansonsten ist relevant, ob die betroffene Einrichtung "im Kontext der ETZ" wirtschaftliche oder nichtwirtschaftliche Aktivitäten ausführt. Eine Einheit, die sowohl wirtschaftliche als auch nichtwirtschaftliche Tätigkeiten ausübt, ist nur im Hinblick auf erstere als Unternehmen anzusehen (Bekanntmachung2016, Rn. 10; Urteil des Gerichts erster Instanz vom 12.12.2000, Aéroports de Paris/Kommission, T-128/98, ECLI:EU:T:2000:290, Rn. 108). Solange also die Kostenstellen der wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Betätigung auseinander gehalten werden, kann die Eigenschaft der Einrichtung als Unternehmen bejaht oder verneint werden. Für die Qualifikation der Einrichtung als Unternehmen ist daher maßgeblich, in welchem Bereich die Handlungen im Rahmen des Projektes vorgenommen werden.
Da die ETZ-Mittel als staatliche Mittel anzusehen sind, kann dies zunächst dahingehend verstanden werden, dass aus den Mitteln des KP keine Unternehmen gefördert werden. Dann läge nämlich in der Tat definitionsgemäß keine Beihilfe vor. In diesem Fall wäre auch der Rückgriff auf die De-minimis-VO und AGVO nicht mehr notwendig.
Petzold (in Birstiel2013), 4/44 (S. 1238): „Sofern öffentliche Infrastrukturvorhaben oder transnationale Kooperationen von Behörden gefördert werden, ist der Beihilfetatbestand nicht erfüllt, da es sich insoweit nicht um Förderungen an „unternehmen“ handelt.“


D. Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten
Es ist offen, ob diese Voraussetzung im Falle von INTERREG geförderten Maßnahmen überhaupt zu berücksichtigen ist, da hier wegen der Grenznahe eine grenzüberschreitende Wirkung den Maßnahmen nicht nur immanent beiwohnt aber sogar gewollt ist. Damit stellt sich die Frage, ob es nicht methodisch korrekt wäre, auf sie zu verzichten (teleologische Reduktion).
Man kann aber versuchen, auf den "lokalen Charakter" von Maßnahmen abzustellen (vgl. Bekanntmachung2016, Rn. 196). Hier ist maßgeblich, ob die Maßnahme nur den lokalen Nutzern zugutekommt und damit in grenzüberschreitender Hinsicht nur einen marginalen Charakter hat. Im Grenzgebiet vorgenommene Maßnahme kann aber auch außerhalb der Grenzregion ihre Wirkung entfalten und damit auch den Handelsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten in einem nicht nur marginalem Grad beeinträchtigen (vgl. Bekanntmachung 2016, Rn. 211).


E. Freistellung nach der AGVO
Zusammenhänge zwischen den Prioritätsachsen in dem KP und den Vorschriften der AGVO. Nach dem Beispiel des KP Interreg V A BBG-PL 2014-2020 kann man folgende PA untersuchen und damit entsprechende Lösung finden.

1. Anwendbarkeit der AGVO
Die AGVO wird angewandt auf die Beihilfen im Sinne von Art. 107 AEUV. Damit ist immer zunächst zu prüfen, ob die Maßnahmen als Beihilfe zu qualifizieren sind. Allerdings betrifft sie nur Beihilfe in bestimmten Sachbereichen, die in Art. 1 Abs. 1 enumerativ aufgezählt werden. Wie noch aus den weiteren Ausführungen folgen wird, decken sich einige dort genannten Sektoren mit den Prioritätsachsen von Kooperationsprogrammen. Die Einschränkungen für den Anwendungsbereich der AGVO ergeben sich aus Art. 1 Abs. 2-5 AGVO. Diese beziehen sich auf:
  • wirtschaftssektorübergreifende Gründe (Art. 1 Abs. 2 AGVO),
  • bestimmte Wirtschaftszweige, die einem speziellen Behilfenregime unterliegen (Art. 1 Abs. 3 AGVO),
  • die Person des Beihilfeempfängers (Art. 1 Abs. 4 AGVO) sowie
  • den Schutz sonstiger Vorschriften des Unionsrechts (Art. 1 Abs. 5 AGVO).

2. Vorliegen von allgemeinen und besonderen Freistellungsvoraussetzungen
Die Beihilfe wird von der Notifizierungspflicht freigestellt, wenn zulässige Anmeldeschwelle nicht erreicht wird, die Beihilfe transparent gewährt wurde und einen Anreizeffekt generiert (allgemeine Freistellungsvoraussetzungen). Für die
Ferner müssen besondere Freistellungsvoraussetzungen erfüllt werden, die für jeweilige Beihilfengruppe im Kapitel III AGVO (Art. 13 ff.) besonders festgelegt worden sind.


3. Rechtsfolgen der AGVO
Liegen die Freistellungsvoraussetzungen vor, dann ist keine Mitteilung nach Art. 108 Abs. 3 AEUV notwendig (Art. 3 AGVO). Dies schließt aber nicht die Berichterstattungpflichten der Mitgliedstaaten aus (Art. 11 AGVO). Für INTERREG-Programe zuständig ist dann der MS, die Verwaltungsbehörde ihren Sitz hat (Art. 11 AGVO). Darüber hinaus obliegt den Mitgliedstaaten zusätzlich die Führung von ausführlichen Aufzeichnungen mit den Informationen und einschlägigen Unterlagen, die notwendig sind, um feststellen zu können, dass alle Voraussetzungen dieser Verordnung erfüllt sind (Art. 12 S. 1 e.E. AGVO).


4. Beihilfegruppen und Prioritätsachsen
Wie bereits eingangs angemerkt, decken sich manchmal begrifflich die Beihilfegruppen nach der AGVO mit den jeweiligen Prioritätsachsen aus einem Kooperationsprogramm der ETZ. Allerdings ist diese Deckung nur teilweise vollständig. Dies kann z.B. am Beispiel der PA I: Gemeinsamer Erhalt und Nutzung des Natur- und Kulturerbes nach KP INTERREG V A BBG-PL erfolgen. Dort werden aus der PA I zwei Investitionsprioritäten gewählt (und unterschiedlich finanziell ausgestattet): IP 6.c. [Bewahrung, Schutz, Förderung und Entwicklung des Natur- und Kulturerbes] (KP INTERREG BBG-PL S. 29) und IP 6.d. [Erhaltung und Wiederherstellung der Biodiversität und des Bodens und Förderung von Ökosystemdienstleistungen, einschließlich über Natura 2000, und grüne Infrastruktur] (KP INTERREG BBG-PL S. 32). Für die IP 6.c. werden 26 Mio. € und für die IP 6.d. - 6 Mio. € bereitgestellt (KP INTERREG BBG-PL S. 23). Trotz des relativ breiten Umfangs werden die Maßnahmen, die im Rahmen dieser IP gefördert werden, nicht von der AGVO profitieren. Die in Art. 53 AGVO vorgesehene Beihilfegruppe bezieht sich nur auf Investitionsbeihilfen und Betriebsbeihilfen im Bereich "Kulturerbe" (Art. 53 Abs. 2-3 AGVO). Gefördert werden nur die in Art. 53 Abs. 2 genannten Zwecke und Aktivitäten aus dem kulturellen Bereich. Die Maßnahmen aus dem Schutz der Naturerbe werden in der AGVO nicht genannt. Die Maßnahmen, die sich daher auf den Schutz der natürlichen Umwelt beziehen, können daher nach der AGVO von der Mitteilungspflicht nach Art. 108 Abs. 3 AEUV befreit werden.
Konkret für Begünstigte bedeutet dies z.B. dass eine Ausstellung von Naturprodukten aus dem Fördergebiet nach der AGVO nicht freigestellt wird, obwohl die Ausstellungen, die mit kulturellen Einrichtungen verbunden sind, dagegen schon (Art, 53 Abs. 2 lit. d) AGVO). Bei den gemischten Ausstellungen, wo z.B. Handwerker und Hersteller von Bio-Produkten zusammen kommen, wäre die Frage, ob die Maßnahme unter die AGVO fällt oder nicht, kaum zu beantworten. Die präzise Beschreibung von zu fördernden Maßnahmen könnte dieses Problem teilweise entschärfen. Allerdings dies bewirkt, dass die Bürokratie wieder zunimmt.


5. Andere Prioritätsachsen in INTERREG-Programm PL-BBG 2014-2020
PA II: Anbindung an die Transeuropäischen Netze und nachhaltiger Verkehr -> Art. 56 AGVO;
PA III: Stärkung grenzübergreifender Fähigkeiten und Kompetenzen -> Art. 31 ff. AGVO;
PA IV: Integration der Bevölkerung und Zusammenarbeit der Verwaltungen -> wohl keine entsprechende Bereichsausnahme in der AGVO.

6. Beihilfen für KMU
Nach Art. 20 AGVO können auch bestimmte Beihilfen für Kooperationskosten von KMU, die an Projekten der europäischen territorialen Zusammenarbeit teilnehmen, von der Mitteilungspflicht (Art. 108 Abs. 3 AEUV) befreit werden.
Zum ersten ist anzumerken, dass die KMU eher selten Begünstigte von Interreg-Programmen sind. In KP INTERREG V A BBG-PL 2014-2020 werden KMU in keiner Prioritätsachse als potentielle Begünstigte genannt. In diesen Fällen werden KMU manchmal als Unterauftragnehmer von den Begünstigten mit bestimmten Aufgaben beauftragt.
Frage: werden dann die Kooperationskosten von KMU als Beihilfe gesehen, wenn KMU im Vergabeverfahren ausgewählt werden?



F. Freistellung nach der De-Minimis-VO
Aus den Unterlagen zu den Fördergrundsätzen im Rahmen des INTERREG-Programms ergibt sich, dass die De-Minimis-VO zu den wichtigsten Ausnahmeregelungen zählt.

1. Anwendungsbereich
Die De-Minimis-VO gilt für Beihilfen an Unternehmen aller Wirtschaftszweige (Art. 1 Abs. 1). In Art. 1 Abs. 1 lit.) a)-e) wurden einige Sektoren ausgeschlossen, in denen die De-Minimis-Freistellung nicht gilt. Sie beziehen sich vor allem auf die Unternehmen der Agrar- und Fischereiwirtschaft. Darüber hinaus werden von ihren Vorschriften nicht die Beihilfen für exportbezogene Tätigkeiten erfasst.
Diese Bereiche können für einige INTERREG-Programme interessant sein. Im KP INTERREG BBG-PL 2014-2020 sind dagegen keine Förderungen in diesen ausgeschlossenen Sektoren vorgesehen.


2. Rechtsfolgen der Anwendung von De-Minimis-VO
Soweit die Voraussetzungen der De-Minimis-VO erfüllt werden, unterliegen die Beihilfemaßnahmen keiner Anmeldepflicht nach Art. 108 Abs. 3 AEUV (Art. 3 Abs. 1 De-Minimis-VO). Dies befreit aber nicht die Mitgliedstaaten von der Führung der Informationssammlung, die alle Informationen enthält, die für den Nachweis benötigt werden, dass die Voraussetzungen dieser Verordnung erfüllt sind (Art. 6 Abs. 4 De-Minimis-VO).


3. Voraussetzungen für die Freistellung
Die Freistellung erfolgt, soweit der Gesamtbetrag der einem einzigen Unternehmen von einem Mitgliedstaat gewährten De-minimis-Beihilfen in einem Zeitraum von drei Steuerjahren 200 000 EUR nicht übersteigt (Art. 3 Abs. 2 De-Minimis-VO). Für Transportunternehmen ist der Gesamtbetrag niedriger (100.000 €) und zusätzlich noch dadurch eingeschränkt, dass die Beihilfe nicht für die Beschaffung von Fahrzeugen für den Straßengüterverkehr verwendet werden kann.
Diese Höchstbeträge gelten unabhängig von der Art und Zielsetzung sowie unabhängig davon, ob die von dem Mitgliedstaat gewährte Beihilfe ganz oder teilweise aus Unionsmitteln finanziert wird (Art. 3 Abs. 5 S. 1 De-Minimis-VO).
Sie können aber bis zu dem in der DAWI-de-Minimis-VO festgelegten Höchstbetrag mit De-minimis-Beihilfen kumuliert werden (Art. 5 Abs. 1 De-Minimis-VO). In diesem Fall gelten die in der DAWI-de-Minimis-VO vorgesehenen günstigeren Höchstbeträge (dazu unten).


4. Besonderheiten bei den INTERREG-Programmen
Bei den INTERREG-Programmen ist aber besonderes, dass die Beihilfe durch einen Mitgliedstaat (in den die Verwaltungsbehörde ihren Sitz hat) gewährt, was aber das Unternehmen nicht hindern soll, auch von dem anderen Mitgliedstaat, welches am INTERREG-Programm teilnimmt, aus anderen Mitteln als INTERREG, zu bekommen. Dies folgt daraus, dass gem. De-Minimis-VO die Höchstbeträge der Beihilfe für jeden Mitgliedstaat getrennt zu berechnen sind (Art. 3 Abs. 2 De-minimis-VO). Daraus wird gefolgert, dass die Mitgliedstaaten, die an dem Programm teilnehmen unter sich vereinbaren können, dass die Mittel aus dem INTERREG-Programm zur Hälfte jedem Mitgliedstaat angerechnet werden. Daraus folgt ferner, dass das Unternehmen von dem Mitgliedstaat wieder eine weitere Beihilfe erhalten kann, bis der Höchstbetrag der De-Minimis-Behilfe (nach Art. 3 Abs. 2 De-Minimis-VO) von dem betreffenden Mitgliedstaat erreicht wird (Metis, State aid in cross-border cooperation projects, 2016, S. 10-12; Interact, Q+A, April 2015, S. 20 Pkt 12.2). Aus dem Grund fordern die Verwaltungsbehörden von den Unternehmen bestimmte Erklärungen über die beantragte und bereits erhaltene Beihilfemaßnahmen (sh. für Zusatzdokument - Erklärung de minimis im KP INTERREG V A BBG-PL 2014-2020). In dem INTERREG-Programm V A BBG-PL wurde keine Vereinbarung geschlossen, wie die Fördermaßnahmen zu behandeln sind. Dies führt dazu, dass die aus dem Programm gezahlte Mittel nur als Beihilfemaßnahmen des Landes Brandenburg betrachtet werden. Dies würde dem Unternehmen erlauben, in Polen weitere Fördermaßnahmen auch als Beihilfe auszuzahlen, bis der Höchstbetrag von Art. 3 Abs. 2 erreicht wird.


G. DAWI-de-Minimis-VO und INTERREG
Die oben dargestellten Regelungen gelten entsprechend für Beihilfemaßnahmen an Unternehmen, die eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne von Art. 106 Abs. 2 AEUV erbringen.

1. Anwendungsvoraussetzungen und Rechtsfolgen
Wie im Falle der De-Minimis-VO sind die sektorenbezogenen Anwendungsvoraussetzungen zu beachten. Die DAWI-de-Minimis-VO ist insoweit flexibel, dass auch bei gemischter Tätigkeit, die Beihilfe gewährt werden kann, soweit die Mitgliedstaaten durch geeignete Mittel sicherstellen, dass für die ausgeschlossene Sektoren keine De-minimis-Beihilfe gewährt wird (Art. 1 Abs. 2 S. 2 DAWI-de-Minimis-VO).
Die Beihilfe beträgt in dem von DAWI-de-Minimis-VO erfassten Fällen maximal 500.000 € in drei Steuerjahren (Art. 3 Abs. 2 DAWI-de-Minimis-VO). Anders aber als bei der De-Minimis-VO wird hier nicht vorgesehen, dass es sich um die Höchstbeträge handelt, die durch einen Mitgliedstaat gezahlt werden.
Kann also daraus gefolgt werden, dass die Beihilfe pro Unternehmen und nicht pro Mitgliedstaat und Unternehmen berechnet wird?

Liegen die Anwendungsvoraussetzungen vor, sind die Mitgliedstaaten von der Anmeldepflicht nach Art. 108 Abs. 3 AEUV befreit. Sie haben aber entweder schriftlichen Bescheid nach Art. 3 Abs. 1 zu erteilen oder ein Zentralregister nach Art. 3 Abs. 2 für De-minimis-Beihilfen zu führen. Unabhängig davon obliegt den Mitgliedstaaten die Aufzeichnung von allen die Anwendung dieser Verordnung betreffenden Informationen nach Art. 3 Abs. 3 DAWI-De-minimis-VO.


2. DAWI im grenzüberschreitenden Konstellationen
Die Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sind alle wirtschaftlichen Aktivitäten, die im Interesse der Allgemeinheit erbracht und daher von den Mitgliedstaaten mit besonderen Gemeinwohlverpflichtungen verbunden werden können (Mitteilung zu Leistungen der Daseinsvorsorge KOM(2002) 580 endg., Anhang II, ABl. 2001 C 17, S. 4; vgl. GHN/Wernicke AEUV Art. 106 Rn. 38; Jung in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, Art. 106 Rn. 36). Dazu gehören insbesondere: Wasserversorgung, Abfallentsorgung, Energieversorgung, Verkehrsleistungen, Telekommunikation und Kommunikationsnetze, Postdienste, Rundfunk (aa.O.).
Im Bereich des INTERREGS kann die DAWI-de-minimis VO auch dann Anwendung, wenn das Unternehmen, welches mit DAWI betraut worden ist, nur in einem Mitgliedstaat wahrnimmt. Keine Fördervoraussetzung ist also, dass es sich nur um gemeinsame DAWI-Unternehmen handelt.


3. Gegenseitige Beziehungen zwischen den einzelnen VO
Kumulierung ist zulässig - Art. 5 Abs. 1 De-Minimis-VO.


H. Rechtsschutz
Da an einem INTERREG-Projekt ein Verbund von Beihilfeempfängern aus unterschiedlichen Mitgliedstaaten teilnimmt, ist zu klären, wer für die Rückerstattung von unionsrechtswidrig ausgezahlten Beiträgen verantwortlich ist und wie sich die Verantwortlichkeit zwischen den Projektpartnern gestaltet.
Es reicht aus, dass im Projektverbund nur ein Projektpartner die Beihilfe unionsrechtswidrig bekommt, z.B. die Minimis-Grenzen überschreitet. Im Innenverhältnis zwischen den Partnern eines Vorhabens erstatten dann die unzurecht dotierten Begünstigten dem federführenden Begünstigten die rechtsgrundlos gezahlten Beträge (Art. 27 Abs. 2 S. 2 ETZ-VO). Die Regeln zur Vorkehrung für die Wiedereinziehung rechtsgrundlos gezahlter Beträge sind auch Bestandteil einer entsprechenden Vereinbarung zwischen dem Leadpartner und dem Projektpartnern (Art. 13 Abs. 2 lit. a) ETZ-VO). Gegenüber der Verwaltungsbehörde tragen der Leadpartner bzw. Alleinbegünstigter die Verantwortung für die Durchführung des Verfahrens (Art. 13 Abs. 2 ETZ-VO). Können aber rechtsgrundlos an einen Begünstigten gezahlte Beträge nicht wieder eingezogen werden, so haftet der Mitgliedstaat für die Erstattung der entsprechenden Beträge an den Haushalt der Union (Art. 122 Abs. 2 UAbs. 4 DachVO). Dies gilt dann, wenn dem Mitglied ein Fehler oder Fahrlässigkeit zuzurechnen ist. Die Verantwortung trifft den Mitgliedstaat, auf dessen Hoheitsgebiet der betreffende Begünstigte angesiedelt oder – im Fall eines EVTZ – registriert ist (Art. 27 Abs. 3 S. 1 ETZ-VO). Die Beiträge führt die Verwaltungsbehörde an den Gesamthaushalt der Union. Die Aufteilung der Haftung der teilnehmenden Mitgliedstaaten, wie sie im Kooperationsprogramm festgelegt wurde, ist hierbei zu beachten.


I. EVTZ als Verwaltungsbehörde
EVTZ ist ein unionales Instrument der grenzübergreifenden Kooperation von Gebietskörperschaften und sonstigen öffentlichen Einrichtungen und Unternehmen. Er kann mit Aufgaben der Verwaltung eines ETZ-Programms beauftragt werden (Art. 7 Abs. 2 EVTZ-VO, Art. 22 ETZ-VO). Dies wird aber an der Qualifikation der von ihm verwalteten ETZ-Mitteln als staatlichen Mitteln nichts ändern. Nach wie vor, bestimmen die Mitgliedstaaten die Verwendung der Mittel nach ihrem Ermessen. Ferne können durch die Einrichtung einer „unabhängigen Einrichtung“ durch die Mitgliedstaaten, der die Verteilung der unionalen Mittel übertragen wird, die Vorschriften über Beihilfe nicht umgangen werden (EuGH Urteil vom 12.12.1996, Rs. T-358/94 (Air France/Kommission, Slg. 1996, II-2109; ECLI:EU:T:1996:194) in Rn. 67. Ausführliche Rechtsprechung noch im EuGH Urteil vom 16.5.2002, Rs. 482/99 (ECLI:EU:C:2002:294), Rn. 23.).


J. RECHTSAKTE

1. AEUV
Hier: Art. 106 ff. AEUV (Beihilfebegriff und Voraussetzungen)

2. AnwendungsVO
VERORDNUNG (EU) 2015/1588 DES RATES vom 13. Juli 2015 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen, ABl. vom 24.9.2015, L 248, S. 1
3. AGVO
Verordnung (EU) Nr. 651/2014 der Kommission vom 17. Juni 2014 zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (ABl. L 187 vom 26.6.2014, S. 1–78)
Hier sind folgende Regelungen zu beachten
Erwägungsgrund 41
Art. 14 Abs. 15
Art. 20
Je nach den Prioritätsachsen in dem jeweiligen KP


4. De minimis-VO
Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 der Kommission vom 18. Dezember 2013 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen (ABl. L 352 vom 24.12.2013, S. 1–8)

5. DAWI-de-Minimis-VO
Verordnung (EU) Nr. 360/2012 der Kommission vom 25. April 2012 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis -Beihilfen an Unternehmen, die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erbringen (ABl. L 114 vom 26.4.2012, S. 8–13)


K. Beihilfeverfahrensverordnung
Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags, ABl. L 83 vom 27.3.1999, S. 1–9

L. INFORMATIONEN DER KOMM

1. Bekanntmachung zum Beihilfebegriff (Bekanntmachung2016)
Bekanntmachung der Kommission zum Begriff der staatlichen Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (ABl. C 262 vom 19.7.2016, S. 1–50)

2. DAWI-Freistellungsbeschluss
Beschluss der Kommission vom 20. Dezember 2011 über die Anwendung von Artikel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen zugunsten bestimmter Unternehmen, die mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind (Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2011) 9380) (ABl. L 7 vom 11.1.2012, S. 3–10)

3. DAWI-Mitteilung
Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Beihilfevorschriften der Europäischen Union auf Ausgleichsleistungen für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (ABl. C 8 vom 11.1.2012, S. 4–14)

4. DAWI-Rahmen
Mitteilung der Kommission — Rahmen der Europäischen Union für staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen (2011) (ABl. C 8 vom 11.1.2012, S. 15–22)

M. LITERATUR

Auf das Problem beziehen sich insbesondere:
CategoryEVTZPraxis
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